europa2021

La finalidad de este trabajo es analizar el proceso de integración política llevado a cabo en la Unión Europea (UE), desde los planteamientos teóricos que han planeado su realización. Este análisis recorre desde sus inicios como Comunidades Europeas, en la década de los cincuenta del siglo pasado, el fenómeno de construcción de la UE hasta el momento actual. Y desde este último plantea los posibles horizontes de evolución del complejo fenómeno de la integración en Europa, apostando por la opción federalista y dando cuenta de las dificultades que su implementación encuentra en la actualidad.

Aunque la unidad europea se hizo realidad en 1951 con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la aspiración a la misma ha estado presente en la mente de los europeos desde muchos siglos atrás; prácticamente, como un mal menor que estableciera un sistema equilibrado y armonioso de estados, que permitiese superar las guerras que han jalonado su historia. Pero en un sentido más profundo y más antiguo, aunque quizás no se remonte a Hesíodo, sí lo hace a Aristóteles, para quien subyace a Europa la idea de una república universal, que el filósofo griego observaba como reino de la libertad y la independencia, como abanderada de la democracia frente al despotismo oriental, lo cual queda reflejado en esta cita de la Política, referida a la hélade, pero extensible al pueblo europeo: “es valiente y reflexivo. Por ello vive en libertad, con las mejores formas de organización política y con la posibilidad de dominarlos a todos si encontrara un sistema de gobierno único.”¹ República universal, que tiene sus episodios en Roma, en el Cristianismo, en las teorías de los iusnaturalistas modernos, como Hugo Grocio, en la idea de civilización ilustrada, en la paz perpetua de Kant o en la Commonwealth. No obstante, el descubrimiento de otras civilizaciones en el siglo XIX y la crudeza de las dos grandes guerras del siglo XX impulsaron el sentido pragmático de la construcción europea, de ahí que a nivel teórico haya primado la idea de una Europa como equilibrio entre estados. Sin embargo, la idea de una Europa universal ha estado siempre entre nosotros.

También en la Antigüedad, la idea de Europa unida se puede asociar a la oposición entre el eje del norte (bárbaros) y el eje del sur (cultura grecorromana), transformándose dicha oposición en la Edad Media, con el cristianismo, en el enfrentamiento entre el Eje de Occidente, católico y latino, y anglosajón, y el Eje de Oriente, ortodoxo y griego².

Fue en el siglo XIII, realmente, cuando se toma conciencia de la necesidad de unir a los pueblos europeos para eliminar la sangría que suponían las constantes guerras entre los mismos. Dos objetivos: la paz y el bienestar de los pueblos de Europa están en la mente de los autores que reflexionaron desde el siglo XIII hasta el siglo XIX sobre la unión de los mencionados pueblos. En estos primeros momentos la idea más extendida fue la de una confederación de países o liga de naciones. Este es el caso del Duque de Sully, del Abad de Saint-Pierre, en el siglo XVII, y el de Kant y Montesquieu, un siglo más tarde, entre otros muchos. En la segunda mitad del siglo XIX, a pesar de que toda esta centuria estuvo dominada por los nacionalismos, paradójicamente, se consideró insuficiente la creación de una liga de naciones y se planteó la necesidad de establecer una confederación de estados europeos, de carácter más integrador, con un Parlamento –elegido representativamente- encargado de la legislación, en la que participarían gobiernos y asambleas nacionales, un ejecutivo y un sistema judicial europeos. En mi opinión, la tesis de un Estado confederal de naciones europeas, defendido por Saint-Simon, Comte o Víctor Hugo – quien planteaba abiertamente unos Estados Unidos de Europa–, era un paso más respecto de la liga de naciones, que presentaba un incipiente federalismo a su vez. Pero, sería en las primeras décadas del siglo XX, cuando las tesis federalistas –creación de un Estado federal– se afirmarían como la mejor opción de entre las posibles, siendo defendida por Richard Coudenhove-Kalergi cuyo proyecto de federación europea, inspirada por el sistema político de Estados Unidos, quedó plasmado en su obra Paneuropa (1923), asumida por Aristide Briand un poco más tarde, aunque lanzada en una Europa de entreguerras que no era adecuada para dicha unión, porque no era íntegramente democrática y, además, los recelos entre países generados por la Primera Guerra Mundial estaban aún muy presentes.

Terminada la Segunda Guerra Mundial, el principio de cooperación se manifestó insuficiente para lograr la unión que los europeístas defendían. Emerge así una nueva fórmula de relación entre Estados que se concretaría en las Comunidades Europeas, cuyo signo distintivo respecto de organizaciones anteriores "consiste, precisamente, en enfrentarse con ese viejo mito de la intangibilidad de la soberanía del Estado, entendida en su sentido más absoluto", surge así un nuevo concepto: la integración supranacional³.

La experiencia devastadora de las dos grandes guerras mundiales fue el detonante del nacimiento de las Comunidades Europeas. De algún modo éstas vinieron a recoger, a nivel continental, el espíritu de la Sociedad de Naciones, cuyo fracaso como Organización Internacional después de la Primera Guerra Mundial puso de manifiesto, más si cabe, después de la Segunda, la necesidad de regular el orden mundial.

Europa, debilitada después de las experiencias bélicas, se resistía a reconocer la pérdida de protagonismo a nivel mundial. Ya no estaba en condiciones de sufrir un segundo rapto en su historia⁴. “Sintió el deseo de constituirse a partir de que dejó de ser el centro del mundo”.⁵ En este sentido resultó decisiva la conciencia de muchos líderes europeos como Churchill, De Gaulle, Monnet, Adenauer, De Gasperi, Beck, Hallstein, Spaak, Beyen, Mansholt o Schuman sobre el papel que los países europeos debían adoptar en el nuevo orden mundial pergeñado por la emergencia de dos nuevas potencias: Estados Unidos y la Unión Soviética y su consiguiente Guerra Fría, sumado a la necesidad de reconstruir Europa mediante la potenciación de su economía como garantía para asentar una paz duradera. Todo ello casaba perfectamente con los intereses norteamericanos de crear una zona aliada, económica y militar en el territorio del viejo continente frente al enemigo comunista, cuyo expansionismo hacia el este de Europa se temía tanto como el posible renacer del militarismo alemán. Estados Unidos, pues, fomentó la unión de los estados europeos porque garantizaba sus propios intereses del modo más pragmático posible.

El Tratado de unión aduanera BENELUX, firmado en Londres en 1944, el cual entra en funcionamiento en 1948, es el más claro precedente de las Comunidades Europeas, pero, Europa vivió después de la Segunda Guerra Mundial una auténtica oleada unionista, con el objetivo de estrechar lazos entre los estados del viejo continente. La creación de la OECE en 1948 para distribuir entre los países europeos del Oeste las ayudas económicas norteamericanas del Plan Marshall, la firma en 1949 del Tratado que establecía la Alianza del Atlántico (OTAN) o la constitución del Consejo de Europa en 1949 fueron elementos que tendieron a consolidar la idea de Unidad europea.

El Congreso de Europa convocado por el Comité de los Movimientos para la Unidad europea, reunido en La Haya del 7 al 11 de mayo de 1948, ya integraba los dos grandes grupos ideológicos que han tenido una mayor presencia en la historia de la Unión Europea. “En aquella magna asamblea, una suerte de “Estados Generales de Europa”, ya se hicieron notar las dos grandes corrientes europeístas que persisten hoy en día: aquellos que pretendían una cooperación intergubernamental y los que soñaban con una integración de carácter federal.”⁶ La primera, apoyada por los anglosajones y países escandinavos, dio lugar al Consejo de Europa, y la segunda, apoyada por franceses, holandeses y belgas, a la creación de la CECA. En 1957, EURATOM y la Comunidad Económica Europea vendrían a sumarse al éxito que había supuesto la CECA, para conformar las Comunidades Europeas mediante los Tratados de Roma, que dotaban a la organización con las siguientes instituciones: Comisión, Consejo, Asamblea Europea, Tribunal de Justicia y Comité Económico y Social .

El gran inspirador de la unidad, Jean Monnet, defendía, desde el principio, la idea de federación europea, aunque pronto advirtió que la Unión se iría construyendo poco a poco mediante realizaciones concretas⁷. De hecho, las ideas federalistas de los padres de Europa pronto dieron paso a un funcionalismo, que confiaba en que la unión económica se extendiera a los otros ámbitos de la asociación de estados, fortaleciendo su estructura común. El funcionalismo de los federalistas, bajo la coyuntura del rechazo a la unión política de ciertos líderes políticos del momento, colocó la Unión Federal Europea como un objetivo de largo alcance. De acuerdo con el funcionalismo: “La eficacia primaba, pues, sobre la democracia o la transparencia del proceso. En este contexto, la legitimidad se obtiene a través de la consecución de la prosperidad y el mantenimiento de la paz entre los Estados miembros, no a través de una determinada estructura institucional o procedimiento democrático”⁸. En realidad, el funcionalismo es la vía pragmática, pero más lenta, de la integración económica y política federal, la cual se ha ido fortaleciendo a través de las decisiones de la Comisión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

Sin embargo, el neofuncionalismo ha dado la espalda a las tesis federales, que defienden un sistema internacional excesivamente rígido, destacando el dinamismo del orden global y la efectividad de las agencias independientes con vistas a la satisfacción de las necesidades ciudadanas, mediante políticas cooperativas y de transferencia regulada, adaptadas a la coyuntura del momento histórico.

Al funcionalismo siempre se han opuesto en el seno de la Unión Europea los partidarios de la tesis intergubernamental (Reino Unido, Dinamarca y Francia en determinados momentos), quienes temerosos de que sus estados pierdan soberanía, han defendido una relación estrecha de los países europeos en torno a lo que se ha denominado el principio de cooperación, conforme al cual, por un lado, los Estados conservarían la integridad de su soberanía y las relaciones se articularían sectorialmente, es decir, los Estados europeos podrían, conforme a sus circunstancias, convenir o pactar con otros Estados aspectos relativos a la defensa, la economía, la cultura o la defensa de los derechos. A su vez, los cooperativistas ven en el federalismo, un claro peligro de eurocratismo y de centralización político-administrativa por parte de la Comisión y el Banco Central Europeo (BCE), controlado por unos pocos países. Así, la mayor integración que el federalismo propone ha sido observada siempre desde esta posición como un deseo del burocratismo de Bruselas, más que como una necesidad de los ciudadanos europeos. No obstante, algunos dentro de este planteamiento no han visto con malos ojos que la Unión tenga por objetivo una integración mayor constituyendo una Confederación.

Las teorías expuestas (federalista, funcionalista e intergubernamental) no agotan los modelos de integración. De este modo, no han faltado otras tesis. Este es el caso de aquellos que defienden una Europa supranacional y centralizada. Así, ya Carl Schmitt defendió la idea de una Europa unida bajo un estado-director⁹, que, a veces se ha identificado con el eje Alemania-Francia. Pero, un modelo como éste es anacrónico porque, de acuerdo con la evolución del Derecho Constitucional, no integra los aspectos racionales, sociales, históricos y culturales que, como mantiene Peter Haberle, y ya planteó con anterioridad Manuel García-Pelayo en su Derecho Constitucional Comparado, son condición de una Constitución a la altura de los tiempos actuales. De facto, un modelo tal solamente podría ser impuesto por la fuerza.

Tampoco han faltado los euroescépticos y los abiertamente antieuropeos, que componen, de acuerdo con Bar Cendón “un amplio sector doctrinal y político que puede ser encuadrado en lo que se ha venido en denominar “euroescepticismo”. Se trata de un campo un tanto difuso y heterogéneo, que va de la extrema derecha a la extrema izquierda —que critica la propia esencia, o existencia, de la UE por ser extremadamente intervencionista o “socialista”, o, muy al contrario, por ser extremadamente liberal y “capitalista”—, con un sector intermedio, más moderado, que pretende reformas radicales en la estructura y contenido sustancial de la UE —con similares argumentos; cambios que, sin embargo, supondrían un grave retroceso en el camino de la integración política ya andado a lo largo de estos sesenta años de su historia, poniendo en riesgo su propia existencia”¹⁰ Para éstos, la Europa federal es un desvarío onírico que pretende borrar las soberanías nacional-estatales. Se apela desde este planteamiento, frecuentemente, a la diversidad de pueblos europeos; parece que hechos de una vez para siempre y sin posibilidad de cambiar, frente a la integración. En definitiva, son las viejas ideas de los nacionalistas y comunistas del siglo XIX.

El transacionalismo de Deutsch o de Puchala vienen a postular la necesidad de la incardinación del individuo en un marco social multidimensional, caracterizado por la pertenencia emocional, la concordancia de intereses y el compromiso, desde las diferencias nacionales, a la comunidad internacional multicultural, como requisito de la integración político-económica.

La gobernanza multinivel constituye un modelo normativo y descriptivo de la toma de decisiones políticas en la Unión Europea actualmente. La necesidad de negociación en muchos de los ámbitos que la constituyen así lo muestra. La integración funcionalista ha tratado de combatir el poder de los Estados miembros en el Consejo Europeo y en el Consejo, mediante la apuesta por la distribución de la participación política en los diferentes niveles de la organización socio-política que la UE conforma. Nivel europeo, estatal, regional y local constituyen diversas arenas políticas que interaccionan produciendo la decisión política. Sin embargo, aunque la participación de los actores institucionales subestatales, los ciudadanos y los lobbies o grupos de intereses en la propuesta, decisión, implementación y control de las medidas políticas aplicadas en el seno de la organización ha ido creciendo, está lejos de constituir hoy por hoy un sistema óptimo, al menos, desde el punto de vista de un sistema equilibrado y, por tanto, dotado de la legitimidad democrática que el propio sistema solicita. Frecuentemente, las decisiones han sido fruto de la fusión de estrategias, generando un modelo amalgamado y subóptimo. Por este motivo, podemos entender la gobernanza multinivel como un objetivo a alcanzar sobre el funcionamiento práctico de la política en la UE y, en este sentido, como una alternativa teórica a ciertos planteamientos sobre sistemas de organización política a nivel institucional de los que se derivan diversas concepciones sobre la toma de decisiones y la distribución del poder. Y este es el caso del euroescepticismo, el supranacionalismo centralista y las tesis intergubernamentales, pero, que, no obstante, puede ser compatible, y ello sería deseable, con las tesis federalistas, porque aúna la participación y la distribución del poder en los distintos niveles y, por tanto, en los ciudadanos.

El papel de los parlamentos nacionales y regionales en el sentido apuntado puede ser útil si el sistema multinivel en la práctica funciona, pero en principio es un obstáculo para una mayor integración europea porque, desde una óptica federalista, aminora el papel del Parlamento Europeo, el cual debe aún ser afirmado como institución representativa y poder legislativo.

Es probable que el sistema multinivel sea más plural, más acorde al checks and balances, pero, en general, requiere de un consenso fuerte y un compromiso grande por parte de los actores sobre las reglas del juego que, si no están presentes, pueden lastrarlo con clientelismos y prácticas corruptas, haciéndolo en definitiva menos eficaz y legítimo. La gobernanza multinivel supone compartición del poder, pero también disolución de la responsabilidad y falta de identificación de los actores de las decisiones, aunque favorece la negociación y permite la presencia de un mayor número de intereses y actores implicados en la política cotidiana.

El Tratado de la CECA apostaba claramente por una orientación federalista con el nombramiento de una Alta Autoridad de carácter supranacional. Aunque se trataba de una unión económica sectorial, pretendía, como hemos dicho más arriba, extender dicha unión a otros sectores y observaba, desde el primer momento, la necesidad de dotar de una estructura política que controla la actividad económica, algo de lo que Monnet estaba convencido. Dicho descontrol político de la economía había causado buena parte de las catástrofes de la primera mitad del siglo XX y no se estaba dispuesto a correr riesgos en ese sentido. El proyecto era ambicioso ya que incluía la creación de una Comunidad Europea de Defensa, cuyo Tratado constitutivo fue rechazado por la Asamblea Francesa el 30 de agosto de 1954 y una Comunidad Política Europea, cuyo proyecto fue dirigido por Heinrich von Brentano, que planteaba para la Comunidad Europea una unión de pueblos y estados abiertamente federalista, en la que ambos estarían representados en la Cámara de los Pueblos –cuyos miembros serían elegidos por sufragio universal– y Senado –representantes de los Parlamentos Nacionales– respectivamente, y que contaría con un Consejo Ejecutivo Europeo –cuyo Presidente sería elegido por el Senado–, un Consejo de Ministros, una Corte de Justicia y un Consejo Económico y Social –con funciones consultivas–. Sin duda, si estas dos comisiones hubieran sido ratificadas, hoy tendríamos una Unión Europea más integrada. De hecho EURATOM y la Comunidad Económica Europea fueron la alternativa planteada por Monnet al rechazo de las mismas. Las tesis federalistas tuvieron que retroceder a favor de un funcionalismo que fomentaba la unión económica y la cooperación política, confiando en que la tesis de spillover, es decir, de contagio de la integración económica tuviera como consecuencia su esparcimiento a otras áreas. Las instituciones señaladas por la Comisión Política se hicieron realidad a excepción del Senado, que fue sustituido por el Consejo. Las dos tesis, pues, la cooperativista o intergubernamental y la integracionista están presentes desde el principio de las Comunidades Europeas.

A comienzos de los años sesenta la idea de una federación europea en el plano político, que había permanecido latente, volvió a plantearse mediante la “Declaración de Bonn” (1961), pero, las reformas de las instituciones europeas, que trataban funcionalmente de aplicar medidas que a la larga condujeran a un orden federal, provocaron la primera gran crisis política. La crisis de la “silla vacía”, que tuvo lugar por primera vez en 1965 al abandonar Francia el Consejo en señal de protesta por el abandono de la unanimidad como procedimiento de decisión en el Consejo y su sustitución por la de mayoría cualificada, con la excusa de una mayor integración de los países miembros de la UE. Así, la unanimidad parece un procedimiento más acorde con la cooperación y la mayoría cualificada con el carácter de integración y unidad de los estados miembros. Este acontecimiento puso de manifiesto abiertamente la oposición entre federalismo y confederación, es decir Monnet frente a De Gaulle. De todos modos, las mencionadas reformas, llevadas a cabo mediante el Tratado de Bruselas (1965) fusionaron las tres Comunidades poniéndolas bajo la supervisión de un único poder ejecutivo dual (Comisión y Consejo), lo cual constituyó el embrión de la futura Unión Europea.

Durante los setenta y ochenta la Comunidad Económica Europea (CEE) estuvo impregnada de burocratismo, en gran medida por la coyuntura de crisis económica internacional, abandonando los ideales de los padres europeos. Se cedió a las ideas cooperativistas, defendidas por Francia y, sobre todo, Reino Unido. De este modo, se intensificaron las relaciones económicas, pero hubo pocos avances en la unión política. Sin embargo, en 1979 se eligió el primer Parlamento Europeo por sufragio universal, lo cual era consecuencia de la tensión entre unos y otros ideales. La propuesta en 1984 del parlamentario europeo Altiero Spinelli relanzó el modelo federalista y planteó el debate sobre el futuro de la Unión, aunque rechazado por los gobiernos europeos por excesivamente federalista, abrió el camino al Acta Única Europea (AUE).¹¹

El AUE impulsó la eliminación de las barreras que impedían el Mercado Único Europeo y por primera vez “la regulación de la cooperación política europea en materia de política exterior conforme a un régimen ordinario de Derecho Internacional.”¹² Fue éste un periodo marcado por la cooperación reforzada entre los estados miembros, lo cual obstaculizaba la creación de intereses y objetivos comunes, aunque fuera un instrumento que flexibilizaba las tensiones entre estados y salvaguardaba como un salvavidas la existencia de la organización. Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas reafirmaría la primacía del Derecho Comunitario frente a los de los estados miembros, lo que sumado a la decidida actuación de la Comisión presidida por Jacques Delors en la realización del proyecto de un nuevo tratado, darían un impulso a la integración política, cristalizando en la firma del Tratado de Maastricht (1992).¹³

La caída del comunismo soviético, la reunificación alemana y la Guerra de Yugoslavia reforzaron la idea de crear una unión económica y monetaria y la de que ésta debería estar amparada en una unión política. Fueron Kohl y Mitterand los principales defensores de la unión política y Thatcher la principal objetora.¹⁴

El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en la ciudad holandesa de Maastricht constituye una nueva etapa, puesto que supone el paso de las Comunidades Europeas a la Unión Europea. En general, supuso un afianzamiento de la unidad e integración entre los Estados, dotando a las instituciones europeas frente a los mismos de un mayor poder, y una apertura a la participación ciudadana. Más allá de la asociación económica, el TUE trataba de integrar a los estados miembros a través de una serie de valores y principios comunes (art. 2).¹⁵

Como afirma Yolanda Gómez Sánchez: “El Tratado de la Unión Europea (TUE) continúa la consolidación comunitaria a través del mercado común pero presta especial atención a la unión económica y monetaria. Amplía el ámbito de la actividad de la Comunidad a sectores como la industria, la energía, la protección de la salud, la protección de los consumidores y la política de desarrollo. El TUE siguiendo la tendencia iniciada por el AUE, contribuye a la consolidación de la unión política creando la Unión Europea, de naturaleza jurídica aun incierta y la ciudadanía europea (art. 8); reforma también las instituciones comunitarias en favor de su democraticidad e intensifica la cooperación política entre los Estados miembros que se plasma en los aspectos de política exterior y seguridad común (Título V) y de los ámbitos de justicia y de asuntos de interior (Título VI). Con el TUE llega igualmente la Unión Económica y Monetaria (UEM) que lleva aparejada una moneda única y estable -el euro- a partir de 1999.”¹⁶

La institución en el art. 8 del TUE de una ciudadanía de la Unión, que implica el derecho a circulación y establecimiento libre sobre el territorio de los estados miembros, así como el derecho de elección y de ser elegido en las elecciones locales y en las del Parlamento europeo del Estado miembro en el que se resida, también de la protección en un país fuera de la Unión de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, es un hito que responde a la orientación de una mayor integración política. Así, el AUE impulsó la integración política supraestatal y el TUE profundiza en dicho impulso.

Además el TUE estableció la PESC, cooperación de seguridad y política exterior común de la Unión, así como la cooperación en materia de justicia e interior. Es patente que se promovía una mayor integración. Pero el tercer pilar se reservaba al poder de los estados, concesión, pues, a las tesis intergubernamentales. El articulo 3B planteaba que el principio de subsidiariedad se aplicaría solo cuando los objetivos planteados no pudieran, por su dimensión, ser alcanzados por los Estados miembros. No supone un mayor poder real de la Unión, sino de un modo muy indirecto. Sin embargo, la codecisión legislativa entre Parlamento y Consejo, ahora introducida, sí es un instrumento que trata de equilibrar los poderes en un sentido federal. También la mayoría cualificada en el Consejo, aunque no se aplicara a todas las materias.

En realidad el TUE afianzaba una mayor integración política europea como soporte de la unión económica y monetaria auspiciada por el AUE, pero no nombraba siquiera la idea federal. El planteamiento de los tres pilares parecía delimitar los ámbitos de actuación y decisión de las instituciones europeas y de los Estados miembros y superar el planteamiento intergubernamental, orientándose hacia la consecución, nuevamente, de una confederación. Es cierto que históricamente las confederaciones se han convertido en federaciones (EEUU, Suiza), es cierto también que la tendencia de las federaciones durante el siglo XX ha sido concentrar más poder en la federación misma que en los estados, en gran medida gracias al reforzamiento del papel del presidente, del mismo modo que en los estados unitarios ha habido una tendencia a la concentración de poder en el ejecutivo.

La presencia de las tesis confederales en Europa se proyectaban a nivel mundial, tal como podemos observarlo en el art. 21 del Tratado, en el que se dice: “La Unión procurará desarrollar relaciones y crear asociaciones con los terceros países y con las organizaciones internacionales, regionales o mundiales que compartan los principios mencionados…” Se refiere a los principios democráticos, el Estado de Derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales, de los que la Unión Europea se convierte en este Tratado en adalid y defensor mundial. ¿Otra vez la república universal? Más bien el objetivo era intentar hacer competitiva a la economía de la UE frente a EEUU, Japón, China, Rusia, Brasil o India.

Los fundamentos de la organización establecidos en el Tratado de Maastricht prácticamente han orientado el devenir de la Unión Europea hasta el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004), título que pone de manifiesto, una vez más, las cautelas con las que ha operado el funcionalismo en la evolución de la integración europea.

No obstante, en el intermedio, el Tratado de Amsterdam (1997), del que destacamos la firmeza de Europa (art. 7 del Tratado) frente a los Estados miembros que violen el art. 2 del TUE, que proponía la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y respetuoso con el medio ambiente y la protección social, y el establecimiento del respeto inexcusable a los valores y principios democráticos de la Unión por parte de los Estados miembros y de aquellos otros Estados que deseen ser miembros de la Unión. Este Tratado, además, regulaba la cooperación reforzada y trataba de afianzar la unión política, incluso con la idea de federalismo en el horizonte, reafirmando el papel legislativo del Parlamento y colocando el respeto a los Derechos Fundamentales por parte de los Estados miembros como eje de la Unión Europea.

Sin embargo, el Tratado de Niza (2001), ponía de manifiesto el punto muerto en el que se encontraba el desarrollo de la UE, en cierta medida generado por las numerosas adhesiones de nuevos Estados miembros que se preveía realizar en el corto plazo, sin ofrecer soluciones. Aunque se amplió el sistema de mayoría cualificada para la toma de decisiones, se aprobó la adhesión política a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000) y se consolidó la cooperación reforzada, bajo una orientación intergubernamental.

La Constitución Europea trataba de hacer salir del impasse a la Unión, adoptando una formulación federalista, que terminaba con los tres pilares de Maastricht. Su no ratificación constituye un acto fallido, que ha venido a ralentizar el proceso de integración y a generar desconfianza entre los europeos respecto de las posibilidades de una unión más fuerte. Pero, además, reafirmó el papel de los estados y la vuelta a la forma tradicional de hacer los tratados¹⁷. Así, a puerta cerrada, se acordó en 2007 el Tratado de Lisboa.

Este Tratado, firmado en 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, pretende transformar en profundidad la política de la Unión Europea y dar un impulso a la integración ante los desafíos del mundo global actual. Sin embargo, no apuesta por la opción federalista, sino que mantiene el equilibrio entre cooperación intergubernamental y aumento del papel de ciertas instituciones, como el Parlamento, colocando la posibilidad de un Estado Federal en un horizonte algo más lejano.

Se mantiene la cooperación reforzada, que casa con el principio de subsidiariedad. Con este TUE reformado, en el apartado 2º del artículo 48, se produce la posibilidad de que “El Gobierno de cualquier estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados”¹⁸. De este modo, el carácter irreversible que anteriormente tenían las competencias de la Unión se desmorona, alentando el triunfo de las tesis cooperativistas.

En materia de política exterior y seguridad, en concreto en materia de defensa, plantea la cooperación estructurada permanente, es decir, una forma de cooperación más profunda entre los Estados miembros que estén en disposición de hacerlo, en el protocolo nº 10 anexo al Tratado¹⁹. Se flexibiliza la actuación en materia de defensa de por parte de algunos Estados, aunque deben informar a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo y el Alto Representante para asuntos exteriores, que sustituye al ministro de asuntos exteriores de la Unión, quien solo está obligado a informar al Parlamento.

Por otra parte, este Tratado abre la participación a los ciudadanos, a través de la iniciativa legislativa ciudadana –muy compleja de llevar a la práctica, por otra parte– y la relevancia del factor poblacional en las decisiones en el Consejo, que requieren ahora el 55% de los Estados y el 65% de la población, frente al 62% anterior, lo cual refuerza el papel de los ciudadanos y de las regiones como un medio de contrarrestar el predominio de las tesis cooperativistas, que aunque dominan, respaldadas por el fracaso del proyecto de Constitución Europea, tratan de ser equilibradas mediante mecanismos que palien el dominio de los Estados miembros. En este mismo sentido refuerza el papel del Parlamento Europeo, mediante nuevas competencias legislativas sobre el presupuesto de la Unión y sobre los acuerdos internacionales, prácticamente igualándolo con el Consejo mediante la codecisión legislativa. Pero, sobre todo, se vincula la propuesta del nombramiento del Presidente de la Comisión al candidato del grupo político más votado en las elecciones al Parlamento Europeo, lo cual introduce un importante plus de legitimidad democrática en dicha institución. No obstante, este aumento de poder del Parlamento debe ser visto como pérdida del poder de la Comisión, no del poder del Consejo. A su vez, se reduce el número de comisarios. Se instituye el cargo de Presidente del Consejo Europeo. Se considera a la Unión Europa como un actor relevante en el mundo global actual con políticas económicas, humanitarias y diplomáticas y con un nuevo servicio europeo de acción exterior. Se reconoce, a su vez, la Personalidad Jurídica única de la UE.

Se incentiva a los Parlamentos Nacionales, para que desarrollen una mayor participación en las actividades de la UE. Lo cual puede favorecer u obstaculizar la integración, dependiendo de cómo se lleve a cabo la actividad política.

Se apuesta claramente por construir una Europa de Derechos Humanos y valores democráticos al recoger la adhesión a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 6.1), a pesar del fracaso de la Constitución Europea, en la que figuraba como Parte II.

Se abre la posibilidad, por primera vez, de que un estado miembro pueda abandonar la organización. Y se reactiva la poco federal opción del opting-out, es decir, de ejercer la excepción a partes del Tratado, como ha sido el caso de Reino Unido y Polonia.

Se aclaran las competencias de la UE, de los Estados miembros y las compartidas. Sin embargo, la delimitación de competencias de las instituciones europeas queda en manos de los Estados miembros, siempre lo ha estado, pero con Lisboa queda claramente expresado la transferencia de competencias de los Estados a la UE (art. 1 TUE y art. 3.6), limitando su ampliación (art. 6.2), aunque es cierto que las competencias europeas han tendido a irse ampliando desde la dinámica política y jurídica cotidiana a través de la Comisión, el Parlamento y el Tribunal de Justicia.

El Art. 13 TUE pone a la UE al lado de los estados, especialmente en las políticas sociales, para las que propone la colaboración entre ambos (arts. 117 y 118 del TUE), de acuerdo con tesis confederales.

La Unión Europea (UE) se ha construido desde las tensiones existentes entre todas las opciones teóricas, pero especialmente desde la intensa dialéctica mantenida entre cooperativismo e integracionismo, aunque también desde la necesidad de soluciones, acuerdos y negociaciones para resolver problemas puntuales. Y es que como mantiene Nieto Solís: “La permeabilidad de la frontera entre supranacionalidad y cooperación gubernamental está a menudo afectada por el clima económico y social que se vive, circunstancia que hace aún más vacilante el camino de la construcción europea.”²⁰ Es ese auténtico “tira y afloja”²¹ entre los intereses estatales y la mayor integración en la UE lo que ha primado en su historia. No obstante, claro está, la oposición también se muestra a nivel interno de cada Estado miembro.

La dialéctica entre la opción integracionista y la cooperativista posee matices históricos que han determinado la evolución y el resultado final. Matices, que presentan una diversidad mayor que la que se reduce a la tesis y a la antítesis, y que podríamos dibujar como un mayor centralismo, federalismo o funcionalismo de la visión integradora y economicista o euroescéptica de la visión cooperativista, según el momento. Sin embargo, es tentador plantear la posibilidad de una síntesis. Ésta parece más que podría ser el retroceso a una de las dos posiciones o la convivencia tensa de ambas en el futuro. Al fin y al cabo el proceso de creación de la UE es una dinámica en la que se está y que es muy difícil de abandonar. Y, además, la tensión de la dialéctica es la que ha mantenido el proyecto en pie. La afirmación de una de las dos nos llevaría a contemplar una realidad muy distinta y no es previsible que esto ocurra, porque los intereses, a pesar de ser diversos en cada país, están canalizados nacionalmente, regionalmente o por parte de los lobbies, pero el Estado sigue siendo el orden político de referencia todavía.

Ya hemos dicho que el federalismo inicial de los padres de Europa pronto se sustituyó por un funcionalismo que, sin abandonar la meta federal, aceptó la vía lenta de la integración e, incluso, la flexibilidad diferenciada, en pugna con el cooperativismo intergubernamental. Fue la tensión entre ambos lo que desarrolló las Comunidades Europeas hasta Maastricht, aunque con un predominio de las tesis cooperativistas, que asentía a la necesidad funcionalista para fortalecer los lazos del Mercado Común.

Las tesis integradoras también han tenido su presencia especialmente a partir del tratado de Maastricht, en el que recibieron un gran impulso, que después se ha visto limitado a la política monetaria y poco más. En todo caso, su aplicación ha puesto de manifiesto, aún con la reticencia de muchos Estados miembros, la necesidad de una mayor integración. Sin embargo, la indefinición de esa integración es la consecuencia de la tensión entre las dos opciones.

El Tratado de Lisboa supone una vuelta al cooperativismo, debido en gran medida al fracaso de la Constitución Europea y al miedo de los estados a perder su soberanía en un mundo complejo, muy dinámico y en crisis, pero contiene no ya solo la conciencia de que la integración federal es el camino más lógico, sino también el deseo de ser protagonista en el proceso de globalización actual y, en consecuencia, la necesidad de su adopción o la búsqueda de alguna alternativa igual de operativa y eficaz. Y ello en un mundo en el que las propias formas políticas se encuentran sometidas a una revisión crítica ante la falta de respuestas adecuadas a los problemas planteados.

No podemos olvidar tampoco que en este proceso de construcción las sucesivas ampliaciones de la UE han limitado su poder integrador, por la necesaria readaptación a los nuevos marcos geográficos, políticos, económicos y jurídicos creados con cada ampliación. Han puesto en juego un mayor número de intereses sobre el tablero, dificultando su conciliación.

Ha habido también una lucha entre las instituciones por el reparto del poder. Del poseído por el Consejo Europeo dan buena cuenta sus funciones constitutivas y de orientación y dirección general de la Unión, aunque, eso sí, más limitado a partir de Lisboa. El Consejo Europeo es un ejecutivo intergubernamental, y el Consejo un legislativo intergubernamental, ancladas en su origen de procedencia nacional. “La historia misma del Consejo Europeo es una historia de crecimiento continuo de su poder. Los motivos están claros. Las circunstancias políticas y económicas han contribuido de manera decisiva a esta imparable evolución.”²² Lo que ha permitido la afirmación de las tesis cooperativas, contrarrestado por la búsqueda de legitimidad democrática mediante el crecimiento de las competencias del Parlamento Europeo y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, instituciones integradoras. En cuanto a la Comisión Europea, formalmente es una institución integradora en la medida que es el representante del interés común de la Unión. Sin embargo, su composición ha reflejado a lo largo de su historia, hasta la limitación de miembros operada con el Tratado de Lisboa, una estructura cooperativa.

La historia de la Unión es la de una construcción única y original, una forma política con cualidades de Organización internacional y estatales a un tiempo, es decir, con rasgos federales y confederales a su vez, pero, fraguada en la oposición dialéctica de los posicionamientos teóricos anteriormente expresados. En este sentido: “La unidad europea se está desarrollando sobre dos alternativas básicas: aquella que concibe la unidad europea como unidad económica, confederada políticamente y operativamente estatalista, y otra que concibe dicha unidad como cohesión social, políticamente federal y operativamente supraestatal.”²³

La UE cumple los cuatro requisitos que señalan Gutiérrez Espada y Cervell Hortal para toda organización internacional: 1) composición básicamente estatal, a quienes corresponden las grandes decisiones; 2) base jurídica en un tratado; 3) estructura orgánica permanente e independiente (Comisión Europea; Consejo europeo, Consejo); 4) entidades con una voluntad propia, que no se confunde con la de sus miembros.²⁴.

Sin embargo, junto a tales rasgos también presenta otros estatales. Esta mezcla de características estatales y de organización internacional presente en la UE, ha llevado a los especialistas a definirla como una Organización Internacional sui generis o muy peculiar.

Aunque no falta quien considera que “es una Organización internacional intergubernamental”²⁵. Otros, como Yolanda Gómez Sánchez, mantienen que la Unión Europea es una organización internacional, pero a diferencia de la mayor parte de organizaciones de este tipo, que lo son de cooperación (ONU, OTAN, etc.), la naturaleza de la UE es la de la integración, con carácter supranacional, porque aunque presenta más rasgos confederales que federales, aspira a convertirse desde sus inicios en un Estado Federal.

Efectivamente presenta rasgos típicos de un confederación: la UE descansa en los estados que la integran; los estados deciden sobre los tratados, que constituyen la auténtica norma constitucional, pero, también presenta rasgos de estado federal: las decisiones de las instituciones europeas obligan directamente a los ciudadanos, lo cual se ha consolidado a través de la jurisprudencia del TJUE; la misma existencia del TJUE es un rasgo estatal, la Comisión es la principal fuerza en la proposición legislativa; existe un Parlamento supranacional, aunque con tareas limitadas; existen competencias propias de la Unión

En conclusión, la Unión Europea podía ser descrita en la actualidad, a nivel institucional, como una organización de integración muy peculiar y, a nivel de toma de decisiones, como un sistema de gobernanza multinivel con las salvedades hechas anteriormente. Ambos rasgos son consecuencia de un planteamiento integrador de carácter funcionalista tallado en la tensión del enfrentamiento entre intergubernamentalismo y federalismo como metas, que ha tenido que hacer frente a múltiples coyunturas políticas, sociales y, sobre todo, económicas, a lo largo de casi setenta años de su existencia.

Los intereses de los estados miembros han impulsado la unión por la vía de la protección internacional que esta les prestaba, pero han sido el principal obstáculo para afianzar una integración política más decidida. No obstante, esos intereses han tenido que ceder ante fórmulas más integradoras porque el asentamiento de la organización así lo ha requerido y porque el sentido común nos dice que tal establecimiento es primordial para afrontar la globalización del mundo actual. Sin embargo, para algunos, el rimo integrador ha sido demasiado lento en un mundo globalmente configurado. Tanto que la integración presenta déficits de cohesión en el sentido de que tenemos un núcleo duro europeo, con una Alemania hegemónica (por su poder poblacional, industrial y económico) y sus satélites Finlandia, Holanda, Bélgica, etc. y una UE periférica, el sur y el este europeos. Entre ambas Francia, temerosa de la pérdida de hegemonía. Y Reino Unido, asociada a la UE según conviene. Es decir, una Europa de varias velocidades en cuanto a la cohesión social. La cual manifiesta relaciones de retroacción con las realidades económicas de los núcleos mencionados. A lo que ha contribuido, sin duda, un enfoque flexible de la integración.

La crisis económica desatada en 2008 podría haber sido una oportunidad para la integración política²⁶, más allá de la monetaria y financiera, pero han predominado las políticas inmovilistas, reformadoras y conservadoras, porque se ha primado la necesidad de disciplina económica (déficit presupuestario, disminución de partidas para el desarrollo, recortes de derechos sociales, etc.) antes que la apuesta decidida por la inversión en lo que realmente debería importar: los ciudadanos europeos, como herramienta para luchar contra el paro, el descenso de las exportaciones, del PIB, de las importaciones y del consumo y, en suma, del modelo europeo de bienestar, aun con sus matices en cada miembro de la Unión. El futuro nos dirá si la estrategia estuvo equivocada, pero la integración de la UE puede verse resentida por mucho tiempo, porque, aunque se han afianzado mecanismos de control y supervisión económica, la política de rescates y ayudas a ciertos países de la Eurozona ha provocado la apertura de una ruptura económica entre acreedores y deudores, que tiende a convertirse en una insalvable brecha política. En suma, los intereses nacionales han vuelto, una vez más, a colocar a Europa como telón de fondo de la convivencia entre los estados europeos, pero en esta ocasión alineando a los países del norte por un lado y a los del sur por otro²⁷. O en un sentido más profundo a los intergubernamentalistas frente a los integracionistas.

La UE se ve afectada por una serie de problemas internos: falta de transparencia en la toma de decisiones, falta de respuesta a las aspiraciones ciudadanas, falta de control de la actividad financiera, paro estructural, seguridad, excesivo burocratismo, falta de claridad en el reparto de competencias entre los estados y la UE y entre las instituciones de la UE. Especialmente, el sistema de atribución de competencias a la UE por parte de los Estados miembros a través de los tratados, donde el Consejo tiene un gran peso decisorio, limita la integración y preserva la soberanía de los mismos.

También se encuentra afectada por factores externos que son consecuencia de su situación e inserción en el mundo global. El fortalecimiento de la Unión Europea en el plano internacional exige medidas más integradoras, por eso se ve en el federalismo una fórmula aceptable. Es una idea más que una realidad, una idea latente, a la que se vuelve recurrentemente ante el avance de la globalización económica y la constatación de la pérdida del papel de los estados europeos en la geopolítica. Como dice el profesor Balaguer Castejón: “sólo una Europa unida hará posible que tengamos una voz en el mundo, que ya no podemos aspirar a tener cada uno de los Estados miembros de la UE”²⁸. Pero, además, la paz y el bienestar de Europa dependen de ello.

Una Europa federal puede servir para dar respuesta a los problemas económicos, financieros, políticos, sociales, culturales, medioambientales, energéticos y migratorios que hoy tiene planteados la UE. Una Unión federal está en mejor disposición para afrontar los retos y desafíos que los estados nacionales, aunque ello suponga transformar dichos estados²⁹. Según Balibar, si la UE quiere hacer frente al mercado global es necesario que supere a los estados-nación, porque dicha economía global se vale de los resortes del poder estatal para superar el control de estos y obstaculizar toda oposición política o social³⁰.

Además es necesario un proyecto ilusionante que reduzca la desafección hacia la política tradicional; también la practicada en la UE lo es. Un cambio de sistema político podría cambiar las prácticas ciudadanas y dar respuesta a algunas de sus legítimas demandas. Se necesita más democracia y menos burocracia, más interés común y menos guerra de intereses, mayor conciencia del papel de Europa en el mundo y respuestas a los desafíos que todo esto plantea.

No hay división de poderes clara entre las instituciones europeas, lo cual es acorde con la evolución de la propia división de poderes, tendente hoy a ser compartida. Ello aboca a la negociación y, en este punto, la gobernanza multinivel se presenta como un recurso perfectamente compatible con un sistema federal descentralizado.

Ahora bien la transformación de la UE en un sistema federal más integrado se encuentra con obstáculos enormes sin duda.

En primer lugar, los intereses nacionales de los gobiernos son opuestos entre sí en multitud de ocasiones. Por ello los estados miembros desean mantener su soberanía a salvo y por eso prefieren la fórmula intergubernamental. Un Estado Federal en Europa, conllevaría la consecuente cesión de soberanía política. Lo que encontrará la oposición de muchos Estados miembros a buen seguro, pero que se halla en contradicción con la cesión de soberanía económica que se ha venido desarrollando durante las últimas dos décadas.

A parte de los obstáculos de política interna de cada país, existen otros relativos a las relaciones internacionales creadas por los Estados miembros particularmente a lo largo de la historia, donde están comprometidos sus intereses comerciales, geopolíticos y económicos; por ejemplo: Alemania-Rusia, España-Iberoamérica, Reino Unido-EEUU. Con un estado federal es necesaria una reorientación de tales intereses internacionales para realizar una auténtica política de bloque regional.

De hecho, no hay intereses europeos propiamente dichos, porque no existe un demos europeo, sin embargo el canal de la expresión de los intereses diversos en un mundo globalizado no puede ser otro que la UE. Para alumbrar una UE fuerte sería necesario que se diera una verdadera transnacionalización no solo de bienes y servicios, sino de intereses. Para ello, sería preciso ensanchar el horizonte de las limitadas sociedades civiles nacionales europeas, integrándolas en un espacio europeo, una de cuyas partes sería el espacio público, éste sí puede ser construido normativamente a través de la actividad de unas instituciones que con la misma normalizan conductas que finalmente, dentro de su pluralidad, serían continentales. No se trata, pues, de un demos europeo monolítico, que solo puede ser creación y presa del autoritarismo, sino de un demos pluralista y poliétnico, de acuerdo con el transacionalismo, que sirva de referente a la política europea.

Las excepciones a la Unión monetaria son un obstáculo a la plena integración política federal, teniendo en cuenta el papel que el estado debe jugar en la política monetaria, económica y financiera. Pero, del mismo modo que se practica la excepción a determinadas políticas o legislación, los países que no deseen ser miembros de dicho Estado federal podrían tener un estatus especial de estado asociado, sin ser parte de los Estados Unidos de Europa.

La diversidad del sistema jurídico de la UE es contraria a un Estado federal, que debe unificar el ordenamiento jurídico. También el complejo de actos legislativos impide el desarrollo de un Estado de estas características. Es necesario un marco legal y económico común. Tarde o temprano habrá que dotarse de una constitución real, esta es la que define a un sistema político democrático, porque la unidad jurídica es el fundamento de la política y esta la base de la económica, a todas ellas subyace una unidad cultural, que puede ser plural. Todos esos procesos deben recorrerse porque son coadyuvantes para la creación de un estado federal. Las semillas de todas ellas están plantadas, pero los árboles del jardín europeo deben crecer.

A veces se ha argüido que un Estado federal más integrador de los países y pueblos de Europa es contrario a la historia de enfrentamientos, odios y recelos que han mantenido. Pero estos han sido superados mediante una paz duradera los últimos setenta años. Más bien ocurre que: “La lentitud de la construcción europea se explica por la fortísima impregnación nacional de pueblos que tienen dificultades para sentirse europeos y son muy reticentes a dar el paso decisivo de la transformación de una comunidad económica en una comunidad política.”³¹ Pero, ello nos lleva al problema de la identidad europea.

La diversidad económica, social y cultural entre los estados miembros son claros obstáculos al establecimiento de un Estado federal. Constituyen asimetrías difíciles de reducir.

Las diferencias económicas y sociales regionales son enormes, el doble que en EEUU, aunque estas se pueden reducir con un Estado federal mejor que con la cooperación.

El fracaso de la Constitución europea es en un indicador de esa falta de identidad europea a nivel cultural: diversas lenguas y costumbres, política: sentido de la pertenencia de un pueblo a unas instituciones, e histórica: enfrentamientos entre los pueblos de Europa a través del tiempo. Todos estos elementos abocan a la UE, en principio, a ser una asociación cooperativa económica más que una organización política de integración. Sin embargo, Europa ha sido y es una comunidad latente que a través de la historia ha tejido una red de convivencias y significados tras las comunidades nacionales europeas³².

Por tanto, parece claro que la creación de un supraestado federal requiere una identidad cultural, política e histórico-social. Respecto a la identidad cultural, estoy de acuerdo con Tony Judt, para quien si no hay identificación cultural los individuos estamos menos dispuestos a sacrificarnos por los demás. Puede que tenga razón Wihtol de Wenden cuando dice que “la Europa de los ciudadanos… no puede construirse por decreto, ni por medio de un tratado…”³³ , fundamentalmente, porque la identidad europea, casi inexistente hoy, necesita primero ser creada y después asimilada. Sin embargo, el fomento de una identidad política y social con unas instituciones federales puede ayudar a desarrollar la identidad cultural e histórica. Así, la identidad cultural no puede desarrollarse, debido a la pluralidad de Europa, sino en base a la idea de círculos concéntricos que desde lo local a lo supraestatal, incluyan el regional y el estatal, sin exclusiones. Pero Europa debe ser el círculo más amplio, a diferencia de lo que ocurre actualmente debido a que la identidad europea hoy es un complemento, un extra de la de los estados miembros, lo cual se constata en el concepto de la ciudadanía europea, mero añadido a las ciudadanías nacionales³⁴. La ciudadanía europea debe tener identidad propia si queremos coadyuvar a crear una identidad cultural europea, lo cual sí se lograría con el establecimiento de una Federación de estados europeos. Un pueblo europeo, desde este punto de vista, no debería ser la mera suma de los pueblos nacionales. En cierto modo esta vía es la que se ha tomado, la de la reforma institucional, pero requiere hoy cambios más drásticos en mi opinión. La vocación cosmopolita de Europa, además, solo puede ser proyectada desde una federación³⁵.

Desde luego, el instrumento de aceptación de unos Estados Unidos de Europa tendría que ser el referéndum en cada estado miembro, donde su población decidiría la pertenencia o no a ese nuevo orden político; en este sentido, las formulas del opting-out y de la renuncia de un Estado miembro a pertenecer a la Unión abren tímidamente una puerta a tal posibilidad futura. Otras medidas deberían acompañar al establecimiento de un orden federal, entre las que señalamos como viables: la asunción de una lengua común oficial –en toda lógica, según la experiencia, el inglés– junto a las lenguas oficiales de cada estado miembro y comunidad o región; políticas de mayor participación ciudadana en las decisiones europeas, estatales y regionales, que son compatibles con el sistema representativo; planes educativos que refuercen la presencia de la actividad política, social y cultural europeas en las aulas; políticas de cohesión social, tendentes a la nivelación de las condiciones de vida de los ciudadanos de las diferentes regiones europeas; creación de un espacio público europeo político y social, integrado por partidos políticos, asociaciones sindicales, empresas y asociaciones empresariales, asociaciones académicas y de investigación con el tamaño apropiado a dicho espacio. Unificación del sistema electoral europeo en los diferentes Estados miembros. Creación de un ejército europeo. Pretender crear una ciudadanía de Europa étnica es absurdo, puesto que ya existen identidades nacionales, la ciudadanía europea solo puede ser una comunidad de destino, un deseo de participar en una entidad política compartida desde la pluralidad de identidades nacionales de origen.

Un sistema presidencialista es ajeno a la tradición de la mayor parte de los países europeos (excepto Francia o Polonia), además diluiría más rápidamente el poder de los estados, que deben estar representados en un Senado, cuyo poder debe equilibrarse respecto al del Parlamento y el del Ejecutivo. Pero, la existencia de un presidente europeo no cabe duda que reforzaría el estado de la unión. Y en toda lógica, debería ser elegido por los ciudadanos que viven en Europa.

Es cierto que: “La Unión Europea, no es un Estado ni tiene como horizonte un Estado federal unificado”³⁶. En parte, “porque toda visión que se presente como global provoca la desconfianza de nuestros contemporáneos, bien porque les parezca ingenua, bien porque la vean como peligrosa para su identidad”³⁷

Unos Estados Unidos de Europa tendrán que lidiar con las tensiones nacionalistas, especialmente con aquellas que prefieren el conflicto y la oposición a la colaboración y el diálogo, la diferencia, legítima en sí misma, al cosmopolitismo.

También es cierto que la complejidad y fragmentación del mundo postmoderno actual dificulta la consolidación de proyectos políticos integradores en el corto plazo, pero, a su vez, requiere de organizaciones capaces de reducir dicha complejidad, organizaciones supraestatales como la Unión Europea.³⁸ Por eso en el largo plazo, la Unión Federal seguirá estando en el horizonte de Europa. Más a medida que se profundice en la unión económica. Quizás, igual que el estado integró a las ciudades, así pasará con la UE y los estados europeos.

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2 En este sentido: “La integración europea no ha sido, pues, una idea original o espontánea del siglo XX, sino una constante utopía en el pensamiento europeo.” (Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 27).
3 Gómez Sánchez, Y.: “La construcción europea (I): De las comunidades a la Unión”, en Ibídem: Constitucionalismo multinivel: Derechos fundamentales, p. 22.

4 Alusión a la obra de Luis Díez del Corral, El rapto de Europa, en la que defiende la tesis de que la civilización europea, eminentemente creativa, ha exportado al mundo entero buena parte de sus producciones científicas, filosóficas, tecnológicas, políticas, etc.

5 Wihtol de Wenden, C: La ciudadanía europea, p. 14.

6 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea , p. 31. Véase también Ahijado Quintillán, M. y Ahijado Porres, A.: La Comunidad Europea del Carbón y del Acero. La Declaración Schuman y el renacimiento de Europa, p. 97.

7 Robert Schuman, en su discurso del 9 de Mayo de 1950, que luego pasaría a ser el Preámbulo del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, lo describió así: “Europa no se hará de una vez, ni en una obra de conjunto, se hará gracias a realizaciones concretas, creando en primer lugar una solidaridad de hecho”.

8 Bar Cendón, A.: ”La Unión Europea: de la Economía a la Política, pasando por el Derecho”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 32, 2013, p. 104.

9 Pérez-Bustamante, R.: Historia política y jurídica de la Unión Europea, p. 76.

10 Bar Cendón, A.: ”La Unión Europea: de la Economía a la Política, pasando por el Derecho”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 32, 2013, p. 100-101.

11 Pérez-Bustamante, R.: Historia política y jurídica de la Unión Europea, p. 242.

12 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea , p. 38.

13 Bar Cendón, A.: ”La Unión Europea: de la Economía a la Política, pasando por el Derecho”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 32, 2013, p. 107.

14 Pérez-Bustamante, R.: Historia política y jurídica de la Unión Europea, p. 292.

15 Gutiérrez Espada, C. y Cervell Hortal, M. J.: ¿Qué es el derecho internacional? ¿Y la Unión europea?, p. 194.

16 Gómez Sánchez, Y.: “La construcción europea (I): De las comunidades a la Unión”, en Ibídem: Constitucionalismo multinivel: Derechos fundamentales, p. 64.

17Linde Paniagua, E. y Mellado Prado, P.: Iniciación al derecho de la Unión Europea, p. 52.

18 Gutiérrez Espada, C. y Cervell Hortal, M. J.: ¿Qué es el derecho internacional? ¿Y la Unión europea?, p. 215.

19 Fernández de Casadevante Romani, C.: Derecho de la Unión Europea, p. 346.

20 Nieto Solís, J. A.: Fundamentos y políticas de la Unión Europea, p. 5.

21 Linde Paniagua, E. y Mellado Prado, P.: Iniciación al derecho de la Unión Europea, p. 36.

22 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 195.

23 Rodríguez Cabrero, G.: “Posibilidades y límites de la idea de una Europa social”, Revista Internacional de Filosofía Política, nº 5, junio-1995, p. 26.

24 Gutiérrez Espada, C. y Cervell Hortal, M. J.: ¿Qué es el derecho internacional? ¿Y la Unión europea?, p. 207.

25 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 47.

26 Véase Forner Muñoz, S.: Comprender Europa. Claves de la integración europea, p. 205.

27 Véase Torreblanca, J. I.: ¿Quién gobierna en Europa? Reconstruir la democracia, recuperar la ciudadanía, p. 112 y Tsoulakis, L.: The Unhappy State of the Union. Europe needs a new grand bargain p. 13.

28 VV. AA.: “Encuesta sobre la construcción política de Europa”, en UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 32, 2013, p. 35.

29 Véase Forner Muñoz, S. : Comprender Europa. Claves de la integración europea, p. 205.

30 Balibar, E. : Nosotros, ¿ciudadanos de Europa?, p. 44.

31 Carpentier, J. y Lebrun, F.: Breve historia de Europa, p. 621.

32 Ortega y Gasset, J.: Meditación de Europa y otros ensayos, p. 24.

33 Wihtol de Wenden, C.: La ciudadanía europea , p. 17.

34 Esta tendencia se mantiene en el Tratado de Lisboa. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en su art. 4.2. establece el respeto a las identidades nacionales, sin embargo, no existe un artículo similar para la identidad europea.

35 Beck, U. y Grande, E.: La Europa cosmopolita. Sociedad y política en la Segunda modernidad.

36 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, p. 47.

37 Maalouf, A.: Identidades asesinas, p. 106.

38 Beck, Ulrich: ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo. Respuestas a la globalización, p. 195.